圓桌會議：直銷立法規范化與“地方保護主義”

http://finance.tom.com ?工行特約報道?來源:?經貿世界 文/胡茜

　　上世紀90年代，地方審批權限的濫用，導致了國內數以千計傳銷公司的泛濫，而此種泛濫最終成為1998年國家“一刀切”的重要原因之一。


　　然而目前，在很多地方，“老鼠會”組織依舊猖獗著，這里有地方政府盤查不夠嚴謹的問題，也有“地方保護”的問題。


　　為了即將開放的中國直銷市場能夠健康有序地發展，為了弄清楚直銷行業中“地方保護”的危害，也為了更多消費者和老百姓的利益，我們組織了這次討論。


　　希望，能給你有所啟示和思索……


　　主持人：“地方保護”是什么？


　　王萬軍：我認為“地方保護”無論是在直銷行業還是別的行業，都存在，且萬變不離其宗，它主要表現在兩個方面：其一，對當地企業實行保護，一方面是給其政策支持，另一方面是對其違法違規現象不實行制裁或輕微制裁；其二是在當地設置區域貿易壁壘，給外來企業設置競爭障礙，使外地企業不能享受當地企業同樣的待遇。


　　第一方面，直銷(包括1998年前的傳銷)企業憑借其對地方經濟的快速提升作用，而尋覓部分地方政府官員給予明示或默許的“保護”，以及因此而帶來了不菲收益的個人，以通風報信、包庇等行為給此類企業保護，而造成的“地方保護”。


　　對于第二個方面，我認為當時有兩個因素造成了“地方保護”。其一是審批權下放到了地方，這為限制外地企業的進入提供了法律上的便利。另外，規定審批的企業只能在省內銷售，拒絕了異地銷售，這等于在法律上又斷了外地企業的后路，因為這使在當地未能得到審批的企業即使想通過業務人員的滲透進入該地市場都失去了法律上的可能。如果外地企業要“霸王硬上弓”，那么只能招來“大刑侍侯”，要么等著法律制裁，要么花錢擺平。當然外地企業更多的是選擇花錢擺平，這又進一步助長了權利腐敗。


　　天　問：“地方保護”保護什么？說白了就是保一方的地方官的政績、保地方稅收，直銷牌照作為稀缺資源，下放到省級政府，實際上是一定程度上形成了權力外租的現象，然后，這些直銷企業自然得到一地父母官和職能部門的保護。


　　主持人：“地方保護”危害何在？


　　白　木：其實，“地方保護”在國家經濟發展的方方面面都有危害，但是如果和非法傳銷結合起來危害就更加巨大，一是非法傳銷者可以借“地方保護”來作為自己是“合法”的托詞，騙取更多的人上當；二是把東窗事發后的矛盾和黑鍋都轉嫁給了政府，很多人上當受騙之后，由于“上線”消失無蹤，他們就只有向政府部門施壓，于是，去黨政機關聚眾鬧事便成了他們的經常性手段，嚴重地危害了社會的穩定。


　　主持人：“地方保護”何以存在？其依存的土壤是什么？


　　曲玉軍：我認為“地方保護”的歷史成因主要分兩部分：


　　1.一些地方政府部門內的“蛀蟲”，在金錢的引誘下會視法律法規于不顧，鋌而走險，上有政策下有對策，那“地方保護”的存在就成為了必然！


　　2.在一定程度上，非法傳銷給當地經濟帶來較大的發展。比如《經貿世界》2期雜志中提到：


　　一名“老鼠”告訴記者，他們所在地的“老鼠”有20多萬，這20多萬“老鼠”極大的拉動了當地的經濟。


　　每辦一個暫住證是5元，這一項，每年都給當地政府就上繳了100萬；每拉來一個“下線”，會用去電話費100元左右，這20萬人會給當地電信貢獻電話費20,000萬元；平均10人一間房子，房租平均每月300元，每月會付給當地600萬房租；每天兩頓飯，每人每頓1元的標準，每月這20萬人的1,200萬，也貢獻給了當地。


　　當地民眾也得到不少好處，例如出租房屋、賣日用品的小賣部等等，可謂受益菲淺，那么，保護這些“財神爺”也就是再自然不過的事了。(參見河南報業2003年7月21日名為《非法傳銷為何死而不僵 傳銷新動向部分人為虎作倀》之報道)


　　詹　慶：現實中，一些地方政府對非法傳銷的保護，可謂是泛濫且屢禁不止。究其根源來看，首先，我國的分稅制使地方政府具有追求擴大本地經濟利益的動力。即使非法傳銷為我國法律所禁止，地方政府也難抵其帶來巨大經濟效益的誘惑。其次，非法傳銷使當地GDP增長、居民收入水平提高的表象，對當地政府官員來說，是其可以吹噓的政績。


　　再次，地方執法機構的設置以及人員配備是屬地化的，法院等執法機構、司法機構對地方有很大的依賴性，這也為“地方保護”行為創造了條件。 


　　另外，由于我國傳統上，是鄉土社會，極其重視本土人情關系，“地方保護”也有其產生的社會基礎。


　　最后一個重要原因在于，我國對直銷市場的法律規范不夠健全，造成制度缺失，使“地方保護”有機可乘。


　　王萬軍： 2004年2月，世界直銷協會聯盟在提交給商務部官員的提案中認為，1997年《傳銷管理辦法》出臺后，未能從法律上進行區分直銷和非法傳銷。根據當時的管理經驗，認為單層次傳銷是合法的，也容易管理，而多層次傳銷是非法的，難于管理。在這種思想的引導下，國家將單層次傳銷的審批權下放到了地方。


　　當時采用這種單層次合法、多層次非法的分類方式，確實也在一定程度上起到了打擊非法傳銷的目的。不過，由于沒有從法律角度區分，非法傳銷公司很快發現將自己偽裝成單層次傳銷公司后，不但可以躲過法律方面的問題，而且可以更具備欺騙性。在中央政府層面的管理都跟不上來的情況下，地方政府對區別合法與非法更是有心無力了。


　　在法律上未能區分，給了少數政府官員弄權的空間，也出現了拿牌掮客。坊間一直流傳部分掮客通過給企業和官員牽線猛賺了一筆。因為審批權是稀缺的公權資源，權錢交易自然有了市場。拿人家的手軟，自然要對審批的企業進行保護。至于眾所周知的稅收、擴大就業等等，那只不過是權錢交易后的衍生品，除了確實有這種地方利益外，更多的是用來粉飾權錢交易后的后果而已。其實當時非法傳銷給社會和消費者帶來的負面影響連老百姓都知道，難道官員不知道嗎？


　　總的來說，出現當時的情況，最重要的是國家管理跟不上來，未能在法律上區分合法與非法，這種觀點在《南風窗》總編秦朔那篇《禁止傳銷 玉石俱焚》的文章里也有講到。


　　天　問：王萬軍提到單多層次直銷概念與規則的模糊，確實是當年造成地方溫床養“老鼠會”公司的重要原因。因此，從這個意義上講，“地方保護”何以存在的原因還是要歸結于法制的不健全和執法人員不懂直銷、不懂專業的根本。這好比一個球場上，參賽的球員、球隊都知道球賽的游戲準則和犯規伎倆，如果裁判不懂規則，那這場球賽，會是一個什么結果？因此，提高政府人員的專業程度，時下正在醞釀的直銷協會或者能根本性解決一些此方面的問題。這當中，還有一個重要的原則是，直銷立法過程應該是透明化的，才符合規律辦事，在這一點上，目前政府對直銷立法與規范過程的諱莫如深，更是造成了業界謠言滿天飛的局面。


　　主持人：哲語說：“存在的就是合理的”，那么，“地方保護”的存在是否也有其合理的一面？


　　白　木：“地方保護”的存在，有其合理性，因為私欲�？紤]的僅僅是地方上的經濟，官員的政績，當然也有極少數的私囊貪婪。而就直銷行業的“地方保護”，還有一個原因就是對直銷的懵懂。這就是存在的合理解釋。


　　詹　慶：個人認為，一方面，一些地方政府對非法傳銷的保護，又使直銷行業為之所累。圈錢騙人的異地傳銷，不僅使其臭名昭著，更使直銷業混亂不堪。另一方面，直銷行業也離不開“地方保護”。從這個角度來看，一些正規的直銷企業生產基地所在的地方政府部門充分體會到了直銷行業所帶來的豐厚利益，例如較高的利稅，就業問題的解決，當地經濟的增長等等，自然對其呵護有加。所以，我們應該譴責其對非法傳銷的“地方保護”行為，而政府對正規直銷行業及市場的有效監督管理，從而引導其健康、有序的發展，應該是我們需要的良性保護。


　　徐　靜：我認為，外資先行如果成為定局，“地方保護”就必然存在。“地方保護”在一定程度上也是在保護中國內地的直銷企業，從某種角度來講，其存在也有其可取性。中國龐大的消費市場不可能讓外資獨享，中國沒有自己的直銷企業就不能稱作是中國的直銷行業。只要內資企業不違反先行法律、法規，也應該給他們合理的生存空間。這是中國政府必然的做法，同時也預示著內資直銷企業還有很多不完善的地方，在等待時機對內資放開之前，“地方保護”就顯得尤其重要了。


　　在這里，我要提到一點：中國的體制一直是法律和政策互補。在外資先行的法律制定下，內資不立法，就是可以給內資更大的政策傾斜，以保護民族企業的生存�！暗胤奖Ｗo”是特定環境下的產物，我認為控制不控制取決于政府，如果政府是有意采取“地方保護”以政策上傾斜來尋求平衡，就不可能“一刀切”似地全部控制。如果不是政府行為，政府會有嚴格的控制辦法，


　　我認為這也是地方政府尋找一個平衡點，盡量給內資發展機會的一個方式。如果只是歸結到官員腐敗，是片面的或者說是偏激的。


　　當然，我也提到了一個“尋求平衡點”，也就是一定要“平衡”，如果過了，就該有所控制。


　　主持人：2004年直銷立法前后，有無可能依然存在“地方保護”？如果存在成為必然，它又會以何種表象體現出來？跟立法前有何差別？


　　曲玉軍：一定會存在，因為既得利益者是不可能輕易放棄這塊難得的“肥肉”的。而且和以前基本上沒有什么兩樣，只是，其運作的公司不發展當地人。


　　在政府出臺法律之前，非法公司會以倍增的形式分裂！而另一方面，很多“老鼠會”人員知道這種模式在立法后進不了市場，為賺取更多的“錢”，會狗急跳墻，單拉出去，隨便找些產品或公司，謀取暴利！他們的操作更分散隱秘、發展速度快、很難被根除，換各種各樣的名稱，而最為通常作法，是以正常的銷售公司形式在工商注冊，行網絡營銷、連鎖加盟等極易混淆的模式。


　　而那些“地方保護”者更是借其隱蔽性、復雜性以及分散性，表面上打擊，背地里扶植，走過場，也更加地聰明了！


　　在直銷法出臺之前，政府根本就無法控制這些不斷涌現的傳銷公司的出現，應該說，政府在這一塊上是有些力不從心的。


　　天 問：“地方保護”問題，其實是一個長久話題。規律看透了，就是一個完善與發展眼光來走的過程了。所以，直銷立法與否都將會在一定歷史階段內長期存在“地方保護”。就其表現形式與差別，我個人以為，主要表現在拿到直銷牌照和沒拿到直銷牌照的區別。有牌的當然是大行其道，無牌的又會在“地方保護”之下用變通的名義進行直銷甚至是“老鼠會”的實質性運作。


　　白 木：肯定存在，我敢說，很多地方政府在保護了一些“老鼠會”組織后，他還不知道自己所保護的是“老鼠會”組織。我們不能說地方政府不聰明，只能說“老鼠會”太狡猾。


　　主持人：面對如此隱蔽、復雜的“地方保護”，如何規范與制約，才能使其得到比較合理地控制？ 


　　曲玉軍：我的建議是，團隊與公司分開管理！多層次直銷企業由國家工商總局來審批和管理。銷售團隊由商務部和成立的直銷協會聯合審批與管理 (發給其唯一的正規的直銷員證書) 。企業不能私自組建團隊，只對團隊進行培訓，不直接管理，也能避免團隊亂跳槽！ 


　　王萬軍：我認為可以從4個方面來進行規范：


　　1.從法律上界定正規直銷與非法傳銷。在沒有明確的法律界定之前，將為“地方保護”提供很好的借口，而進行了法律上的清晰界定，地方政府要對非法傳銷進行保護，將會冒違背法律法規的風險，這無疑增加了政府偏袒的風險成本。另外，即使政府愿意承擔該風險成本，因為有了法律的界定，社會各界的監督也有了尺度，同樣會制約地方政府部門的“地方保護”。


　　2.政府相關職能部門的監督。“地方保護”的出現，往往是在各職能部門權責不清的情況下，由某部門處于某種利益的考慮而得以實施，因缺少監督機制而得逞。在法律的框架下設置相關的政府職能部門，明確各職能部門的權利和責任，并且建立相互制約的監督機制，便是可行之道。這不僅僅只是工商行政管理部門的事情，還需要其他更多的政府部門參與管理。例如對觸及刑律的，就需要司法機關的介入。


　　3.行業協會的建立。我們這里所講的“地方保護”是指違法的監管混亂問題。行業協會對違反行業規范的公司以不頒發許可證的方式予以監控。而政府職能部門在監管時，亦會通過行業協會了解其具體表象，那么行業協會和政府之間就會有一個相互促進的關系。


　　4.媒體監督。媒體有兩方面的作用，其一，對當地政府某些既得利益者或是某些民眾對非法傳銷公司的包庇行為進行曝光，起到新聞媒體的大眾監督作用；其二，大眾教育。50％的民眾都知道傳銷，但只是一知半解，對如何正確區分正規直銷與非法傳銷沒有概念。同時，因蒼頭小利而包庇非法傳銷，給政府部門執法添加了更大的難度。政府部門的教育普及度不夠時，媒體的教育作用就顯得尢為重要了。


　　徐　靜：我認為，首先也是要在法律上界定正規直銷與非法傳銷，這樣政府才能通過政策和法律的手段，打擊非法傳銷，保護合法直銷，讓直銷企業向健康的方向發展。比如：可以在直銷法之外制訂一些部門規章、決定以及參照條例等等。


　　這里，王萬軍提到的行業協會的監管問題，有一點我想提醒大家注意：監管部門只能是工商和公安部門，行業協會參與監管是違犯憲法的。作為自律組織，行業協會只是一個民間機構，沒有法律賦予的權利，不可能實施管理職能，它只能把呼吁帶進國家機關，對其起到一定程度的影響，但其性質已決定了它不能解決“地方保護”。


　　　　詹　慶：“地方保護”有著復雜的利益因素、深厚的社會基礎和制度缺失問題。


　　從近的來說，政府的主要角色是制訂和完善平等對待每個市場主體的游戲規則。那么，要控制“地方保護”，就要為直銷市場提供充分的制度保證，即出臺一個嚴格、科學、周密的直銷法，完善相關配套法規，規范直銷行為，嚴厲打擊非法傳銷活動，增大對非法傳銷保護的成本。例如我國第一部有關查處傳銷和變相傳銷的地方法規：《沈陽市查處傳銷和變相傳銷辦法》就規定“各級人民政府及相關部門的主管領導是該級政府或部門查處傳銷的第一責任人�！�


　　另外，相關政府官員要對直銷有正確的認識，并充分意識到非法傳銷的嚴重危害性，直銷企業還可以組成同業公會，由同業公會出面聘請專家協助政府管理，增加治理手段的高效性，同時也可以避免“地方保護”的滋生，由此構建一個良性互動的經濟治理結構。


　　從遠的來說，要更大程序地解決“地方保護”，就要對地方政府削權、減利，就必須推進經濟體制改革的力度，真正建立市場經濟體制，通過市場進行經濟利益分配，來控制和消除權力“尋租”的基礎。同時，提倡“大市場，小政府”，轉變政府經濟職能。當然，這是需要一個長遠的過程，并不是一天兩天就能完成的。


　　天　問：其實，最根本的是加大個人信用體制的建立，加強政府政務電子化、企業經營電子商務化，這樣就可以很大程度上監控各類經營行為。對于“地方保護”，其根本就是對人的管理，對直銷商的管理，把那些非法傳銷企業的生存基礎管理好了，一切問題都迎刃而解了。


　　白　木：我補充一點：普及直銷知識。“地方保護”的出現，主要的問題在于“老鼠會”組織。如果消除了“老鼠會”組織，即使有“地方保護”，也沒有多大的危害，而根除“老鼠會”最好的方式，就是提高全民意識。真偽善惡清楚了，眼睛也就亮了，道路，也就清晰了……