為進一步提升直銷企業(yè)監(jiān)管效能，江蘇省蘇州市張家港工商局將加強直銷企業(yè)監(jiān)管列為全局性創(chuàng)新課題，廣辟思路，大膽實踐，成功探索出直銷行業(yè)行政指導新模式，逐步形成手段多元化、操作規(guī)范化、管理長效化的行政指導新局面，有效凈化了直銷行業(yè)市場環(huán)境。不久前，加強和創(chuàng)新直銷企業(yè)監(jiān)管課題項目被蘇州工商局評為2013年創(chuàng)新項目一等獎，并在全系統(tǒng)推廣相關的經驗做法。

　　一、直銷監(jiān)管存在的難點

　　近年來，直銷業(yè)在我國發(fā)展迅猛，企業(yè)數量不斷增多，經營規(guī)模不斷擴大。在繁榮市場的同時，直銷行業(yè)也不斷出現(xiàn)各種各樣的問題。突出表現(xiàn)在，一些直銷企業(yè)打著直銷旗號變相從事傳銷等非法經營活動，拉人頭、違規(guī)計酬；一些直銷企業(yè)為賺取更多利潤，鋌而走險搞虛假宣傳、經營欺詐，嚴重擾亂了直銷市場秩序，侵害了消費者的合法權益，影響了直銷行業(yè)的規(guī)范發(fā)展。

　　作為行業(yè)主管部門，各級工商部門認真履行職責，創(chuàng)新監(jiān)管方式，加大打擊傳銷規(guī)范直銷工作力度，加強對直銷行業(yè)的規(guī)范指導，直銷監(jiān)管工作取得積極成效。但由于直銷活動具有從業(yè)人員分散、營銷活動頻繁、交易場所不確定，交易行為隨機性強等特點，造成監(jiān)管執(zhí)法人員對直銷活動統(tǒng)一監(jiān)管難，對違法經營行為查處取證難。

　　從經營行為看，在縣級城市，直銷企業(yè)一般通過設立直銷網點或授權經銷店開展經營活動，而直銷企業(yè)的經銷商字號名稱繁多，有的叫工作室、化妝品店、日用品店，有的叫美容店、保健品店、商行等，從字號上看難以分辨出其與直銷企業(yè)的關系。不少授權經銷商作為服務網點的負責人，對直銷領域的相關法律法規(guī)一知半解，特別對一些禁止性條款理解不深，并且部分直銷員對政策法律的關注程度以及自覺用法律來約束和規(guī)范自己行為的能力較差，導致拉人頭、違規(guī)計酬、虛假宣傳、經營欺詐等現(xiàn)象時有發(fā)生，擾亂了市場秩序，進而影響整個直銷行業(yè)的形象和發(fā)展。

　　從監(jiān)管實踐看，基層工商部門盡管將直銷行業(yè)列入重點行業(yè)檢查，但檢查時傾向于證照、資質的審查，而對直銷的動態(tài)經營行為缺乏監(jiān)管，對直銷和傳銷相關問題的研究相對匱乏。并且，由于日常監(jiān)管重事后查處、輕事前事中監(jiān)督管理，導致基層工商部門產生監(jiān)管就是處罰、打擊的傾向。這不利于監(jiān)管職能的全面發(fā)揮，從而造成監(jiān)管職能的失衡，影響監(jiān)管效果。

　　二、利用行政指導加強直銷監(jiān)管的主要做法

　　在實踐中，張家港工商局專門成立創(chuàng)新工作計劃實施領導小組，組長由分管副局長擔任，負責全面統(tǒng)籌指揮，成員由經檢大隊、辦公室、法規(guī)科、各分局相關人員組成，負責日常相關工作的實施。在行政指導主體上，確立了經檢大隊組織協(xié)調，基層分局、經檢中隊實施推進，其他部門參與配合的“一盤棋”工作體系。在企業(yè)對接上，專門建立工商部門和直銷企業(yè)聯(lián)絡制度，組建一支24人的直銷指導員隊伍，對企業(yè)開展行政指導，形成定向聯(lián)系、雙向互動的格局。

　　1.立足行業(yè)現(xiàn)狀，摸清地方實際。

　　通過全面調查摸底，確認了在全國經商務部門許可經營的33家直銷企業(yè)中，共有安利、玫琳凱、康寶萊、完美、雅芳、無限極、三生、天獅、中脈和安惠等10家已在張家港注冊直銷分支機構或網點，其中1家分支機構，7家服務網點，89家授權服務經銷店，從業(yè)直銷人員達2500余名。

　　2.實施分類指導，豐富監(jiān)管手段。

　　通過行政建議促進企業(yè)自律。一是強化法律法規(guī)宣傳教育通過走訪直銷企業(yè)和網點，對其內部管理人員、員工及直銷員進行相應的法律法規(guī)培訓；通過對違法案例的分析和相應規(guī)定的解讀，提升從業(yè)人員的守法意識，規(guī)范其經營行為。二是根據日常巡查監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的問題，以及其他地區(qū)直銷行業(yè)問題，為直銷企業(yè)提供調整、改進和完善有關直銷監(jiān)管和經營工作的觀點、方法和途徑等意見，防止其因自身的不合理行為和疏忽產生違法行為。

　　通過行政約談規(guī)范企業(yè)行為。一是通過行政約談各直銷企業(yè)、網點的負責人，摸清直銷企業(yè)經營動向，掌握不同直銷企業(yè)的具體運營方式、相互之間的差異以及其內部招募、培訓、計酬等方面的內容，及時發(fā)現(xiàn)直銷行為中存在的違法隱患。二是在加強巡查監(jiān)管和相關投訴信息的整理和收集的基礎上，針對企業(yè)存在的消費者申投訴集中頻發(fā)現(xiàn)象、當前直銷行業(yè)出現(xiàn)的普遍性問題等情形，對直銷企業(yè)進行行政約談，通過說服和勸告的方式進行指導，幫助其糾正并規(guī)范相關的直銷手段和行為，預防違法行為的發(fā)生。

　　通過行政告誡預防違法行為。對個別在經營管理中存在情節(jié)輕微但沒有造成危害后果的違法違規(guī)行為、影響直銷監(jiān)管工作秩序的輕微問題和在廣告宣傳等方面存在輕微違規(guī)行為等情形的直銷企業(yè)，在可以不作出行政處罰時，靈活采取行政告誡方式，進行訓誡問責，除依法責令改正外，不對當事人權利、義務作出強制性決定。

　　通過行政回訪保障指導效果。對企業(yè)在接受行政約談、行政告誡后，采取事后跟蹤回訪、一指導一回訪乃至一指導多回訪的方式，督查企業(yè)對相關問題的整改情況。通過聽取企業(yè)負責人專題報告、查看有關資料等，了解相關情況。對在行政回訪中發(fā)現(xiàn)仍然存在問題的，督促企業(yè)進一步整改，直至符合整改要求。對拒不整改且繼續(xù)有違法行為發(fā)生的，依法立案查處。

　　3.完善規(guī)章制度，務求長效規(guī)范。

　　一是指導工作體系化。全面梳理直銷企業(yè)行政指導工作的準則、目標、內容、程序、要求等各類事項，編訂了《直銷企業(yè)行政指導工作手冊》，作為直銷企業(yè)行政指導工作的標準化教程，確保行政指導工作的合法化、人本化、服務性、實效性。

　　二是工作制度完善化。創(chuàng)新制定了《直銷企業(yè)誠信自律制度》、《直銷企業(yè)服務網點（專賣店）聯(lián)絡員例會制度》、《直銷企業(yè)從業(yè)人員教育培訓制度》以及《直銷企業(yè)投訴處理制度》等，切實做到以制度抓落實，以制度促規(guī)范，以制度求長效。

　　三是指導程序規(guī)范化。在行政指導過程中，依據指導方式的類別，相應制作填寫“兩書兩表”，即直銷監(jiān)管行政建議書、直銷監(jiān)管行政約談記錄表、直銷監(jiān)管行政告誡書、直銷監(jiān)管行政回訪記錄表，做好送達記錄，并作為企業(yè)日常監(jiān)管內容進行歸檔管理。

　　4.加強聯(lián)動協(xié)作，拓展指導領域。

　　積極尋求與其他部門的聯(lián)動合作，通過和公安、商務、教育等部門以及社區(qū)街道的協(xié)作配合，建立積累了一套有效的外部聯(lián)動機制和經驗，把直銷監(jiān)管與行政指導的觸角進一步延伸到學校、社區(qū)，優(yōu)化了監(jiān)管大環(huán)境，在更大范圍內提升了直銷監(jiān)管效能。通過部門協(xié)作，張家港工商局共向社區(qū)居民、學生、工人發(fā)放《加強指導規(guī)范直銷》宣傳冊等各類資料累計1500余份，以創(chuàng)建“無傳銷社區(qū)”活動為抓手，擴大直銷宣傳指導范圍。

　　2013年，張家港工商局共開展直銷企業(yè)行政指導150余次，舉辦直銷企業(yè)從業(yè)人員培訓計7場453人次，走訪直銷企業(yè)及網點89家，對每一家都進行了行政指導，發(fā)放各類行政指導文書160余份。通過指導，6家直銷企業(yè)、網點對出現(xiàn)的輕微違法行為在第一時間進行了改正。

　　三、取得的初步成效

　　直銷監(jiān)管手段得到豐富。實踐證明，通過教育培訓、約談回訪、建議警示、責任承諾等手段對直銷企業(yè)開展行政指導，有效地彌補行政管理手段的單一性，開辟了行業(yè)監(jiān)管的新路徑，較好地解決了如何管的難題，實現(xiàn)了依法監(jiān)管和科學監(jiān)管同促共進。

　　直銷市場環(huán)境得到優(yōu)化。在直銷行業(yè)監(jiān)管中引入行政指導，構建了盡責服務與依法監(jiān)管相結合、事前引導與事后監(jiān)管相結合、風險防控與違法懲戒相結合的綜合管理體系，對提升企業(yè)守法意識、優(yōu)化直銷行業(yè)市場秩序環(huán)境起到了積極的推動作用。消費者針對直銷行業(yè)的申投訴從以往年均28件下降到5件，涉及直銷行業(yè)的違法案件數量大幅減少。同時，死纏爛打、騷擾式推銷等經營行為顯著減少，銷售臺賬不齊全、直銷員培訓地點不規(guī)范、內容備案不完整等現(xiàn)象也得到有效規(guī)范。

　　監(jiān)管人員素質得到提升。在直銷監(jiān)管中，張家港工商局高度重視行政指導人員職業(yè)道德和法治素養(yǎng)建設，要求監(jiān)管人員在工作中嚴格遵循行政指導原則，堅持依法行政、合理行政，規(guī)范行政指導行為，履行行政指導有關程序，不得以行政指導為名干擾企業(yè)生產經營，不得借行政指導之機刁難企業(yè)，牟取非法利益。同時，大力推進業(yè)務能力建設，通過培訓講座、工作例會、案例點評、業(yè)務競賽、骨干培訓等多種方式，大大提高了行政指導人員的工作能力。

　　企業(yè)經營效益得到增長。行政指導全面實施后，直銷企業(yè)及網點法制意識不斷增強，營銷模式和經營手段不斷規(guī)范，工商部門和直銷企業(yè)聯(lián)絡進一步密切，使得直銷行業(yè)信譽度不斷攀升，企業(yè)效益逐步得到提高。通過對全市直銷企業(yè)的回訪，多數企業(yè)及網點均表示通過行政指導的規(guī)范和指引，消費糾紛逐漸下降，服務滿意度逐步提升，直銷產品的銷量實現(xiàn)增長。